NUEVAS FRONTERAS PARA LA EUROPA DEL SIGLO XXI

Las elecciones europeas del 2004 serán recordadas por la elevada abstención. En España, por primera vez, los votantes no alcanzaron el 50% del censo. Estos datos no impedirán que la aventura de la construcción europea siga adelante pero merece una reflexión profunda. El experto europeísta y catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid, Miguel Martínez Cuadrado, analiza en este extenso dossier las claves del momento por el que atraviesa la Unión y las consecuencias que para ella pueden tener los resultados del pasado 13 de junio.

Por Miguel Martínez Cuadrado

 En los tiempos de cambio ambiental no se aconsejan las mudanzas y menos las mutaciones de los actores individuales o sociales. Viene aconteciendo a la comunidad europea en los últimos años una serie de crisis que parecen no tener fin y que enlazan  cuestiones internas con cuestiones externas  del orden internacional. En cada situación concreta el coro de lamentaciones parece no tener fin. Parece que a los europeos, por sus orígenes greco-orientales, el drama y la melancolía les convierte en permanentes euroescepticos. Y suelen olvidar con excesiva frecuencia el arranque y el proceso del que se procede y el verdadero lugar en el que deben situarse dentro de ese cambio constante del oleaje y del sistema en el que se  navega .

Conviene por tanto recordar a los europeos del siglo XXI que no deben olvidar lo que poseen tanto en bienes del espíritu como en bienes materiales de los que pueden disfrutar como no lo hicieron ninguno de sus antepasados. Derechos de ciudadanía, especialmente protegidos, instituciones comunes, políticas de interés general, comunidad jurídica y de mercado, con moneda propia, símbolos y medios de seguridad y defensa de esos bienes y derechos, generan en los europeos  que  desembarcan en el siglo nuevo una era de  integración en  valores y civilización muy superiores a la era de las nacionalidades del pasado, que sumieron cíclicamente a sus antepasados  en  guerras, penalidades y violencias que la Historia se encarga de recordar regularmente.

A lo largo de sesenta años los pueblos de Europa han ido asentando las bases del actual proceso de modernización al cual se suman progresivamente Estados y territorios que han pasado por regímenes políticos autoritarios y que a lo largo de la década de los años noventa se vienen incorporando sucesivamente al modelo comunitario que se puso en marcha entre la liberación de 1944 y los tratados fundacionales de los países que firmaron los Tratados de Londres de 1949 y París de 1951. Ambos Tratados crearon el Consejo de Europa, base de los derechos humanos reconocidos y amparados para todos los europeos, y la Comunidad que se convierte en Unión en 1991, fundamento de  los cambios sociales y modernización al que se han sumado la inmensa mayoría de los pueblos de Europa.

El proceso  comunitario  de integración ha conseguido aunar voluntades y generar cambios que permiten a más de 500 millones de europeos integrarse o solicitar su entrada en el sistema de comunidad de Derecho largamente cimentado durante seis decenios y que sigue su senda de progreso en ciclos de mayor o menor intensidad según los avatares de cada momento de esa larga señal de modernización permanente cuya base son, sin duda, los derechos fundamentales de las personas que disfrutan de la ciudadanía común.

Pequeña historia de cuarenta y ocho días que han conmocionado a la Unión: del primero de mayo  al 18 de junio de 2004

 La Unión no podía aplazar por mucho más tiempo la acogida a los diez países que el primero de mayo se incorporaron de pleno derecho a la Comunidad. Las fronteras se ampliaban hacia el Este y hacia las islas mediterráneas, creando una territorialidad más vasta  pero de mayor dificultad para hacer penetrar y respetar debidamente las bases jurídicas y económicas del sistema comunitario. Las negociaciones y la preadhesión se han hecho mejor de lo que se auguraba a lo largo de los quince años en el que se insertó el proceso. La Comisión Prodi puede justamente atribuirse el mérito de haber alcanzado la firma de los Tratados de acuerdo con las previsiones y mandatos del Consejo y Parlamento de la Unión. Voluntad que procedía de la propia opinión ciudadana comunitaria de atraerse a los europeos apartados desde la guerra de las tareas comunes en derechos humanos y régimen de economía mixta de mercado y Estado que es el propio sistema dominante de la Europa comunitaria.

La ampliación a 25 es desde luego una integración mucho más difícil que la de las anteriores de 1972, 1980-86 y 1990-1995. Cuanto más se extiende el sistema comunitario mucho más difícil es hacer respetar su aplicación. Ello no obstante, la Unión ha negociado procesos de transición relativamente largos, de media de siete años según los capítulos, y esas previsiones permiten hasta la década de los años 10 profundizar en las sociedades nuevamente incorporadas con tiempos razonables el doble fenómeno de carácter material y de costumbres que supone la integración como proceso de modernización de dichas sociedades de menor renta y con percepciones diferentes de la ética de las relaciones en las sociedades europeas más avanzadas y sus diferentes tipos de autocontrol evolutivo.

Como consecuencia de la incorporación de los nuevos Estados la Unión se encuentra en estado de choque institucional. Puesto que a diferencia de las anteriores, para las que se había preparado con prudencia y mejores medios por parte de los incorporados, los Estados recién llegados exigen garantías y medios para los que la Unión no ha hecho todas las previsiones que probablemente debía haber realizado en tiempo útil. Como por ejemplo elevar las aportaciones y el techo del 1,27% del PIB, para desarrollar las políticas comunes de integración en un proceso federativo. Para estos procesos los análisis comparados parten de una aportación solidaria de un arco que puede ir del cinco al 33% del gasto de las administraciones públicas (distinto del PIB). Las tesis dominantes en las capitales principales de la Unión no han estudiado el aumento, sino precisamente la reducción a un máximo del 1% del PIB.

El segundo factor de la gran conmoción del ánimo europeo ha sido precisamente la convocatoria de un sexto parlamento elegido por sufragio universal para el que se han convocado a trescientos cincuenta millones de europeos mayores de dieciocho años con el objeto de elegir a 732 diputados que formarán el demos o representación de los intereses y competencias de la Unión en los años de 2004 a 2009. Mucho menos de la mitad de los convocados han acudido a las urnas. Pero han sido menos de un tercio los de los ocho países del Este recién incorporados los que han participado y elegido representantes al Parlamento europeo. Elección además controvertida con el espíritu hasta ahora dominante en dicho palacio común, puesto que no pequeña parte de los nuevos diputados se declaran antieuropeístas y dispuestos a aliarse con el diablo de los partidos occidentales, hasta ahora muy minoritarios, para oponerse al sistema al que vienen a incorporarse con la pretensión de retorno a la fallida era de las nacionalidades y Estados del pasado.

Como tercer factor de conmoción se encuentran las decisiones que han de tomar o no tomar los jefes de Estado y de Gobierno en el Consejo europeo de los días 17 y 18 de junio en Bruselas para aprobar la Constitución o Tratado constitucional y los primeros nombramientos para presidente y vicepresidente de Exteriores de la Comisión para los próximos cinco años.

Ciudadanos europeos ante un cambio institucional opaco y contradictorio

 El trabajo de los 105 miembros titulares de la Convención europea que ha realizado entre 2002-2003, junto a otros tantos suplentes, para llegar a un texto consensuado en gran parte sobre una Constitución para Europa significa un cambio de rumbo consecuente ante la gran ampliación a 25 Estados. Sin embargo, en el texto acordado, que la Conferencia Intergubernamental, antes el propio Presidium de la Convención, y el 18 los Jefes de Estado y de gobierno enmendaron en cada caso, alientan al menos dos proyectos diferentes de equilibrio institucional y voluntad integrativa de mayor o menor alcance en el gobierno de los ciudadanos de la Unión y de sus Estados. Por decirlo de algún modo nominal, no han sido los mismos el proyecto del Presidium final y el que alentaron Delors y Prodi con anterioridad. La intervención sobre modelos estatales nacionales del primero y la visión más comunitaria de los segundos  no ha permitido una convergencia superior. Lo que hace del proyecto de Tratado constitucional  un avance sobre los Tratados anteriores, pero una mezcolanza opaca y contradictoria en muchos casos. Uno de ellos, hacer proceder de representación proporcional de la población al Consejo y al Parlamento, cuando lo mínimamente lógico sería partir de la población en la representación del Parlamento (así como de circunscripciones europeas significativas y no de laboratorio gerrymanderesco como las actuales) y de los Estados el Consejo o las diferentes formaciones del Consejo.

¿Para qué sirve el Parlamento europeo y sus diputados?

 Por lo pronto, desde los últimos Tratados de Maastricht, Amsterdam y Niza, para colegislar con el Consejo y para controlar la acción de la Comisión y seguir las pistas a los ministros del Consejo y de la Presidencia del mismo, junto a otras funciones propias de los parlamentos en sus ámbitos competenciales. Pero con la Constitución, los poderes de control y colegislador se acrecientan, junto a otros poderes de iniciativa presupuestaria y de relaciones internacionales que no son menores. Más de la mitad de las leyes de los ordenamientos nacionales provienen de deliberaciones y adaptaciones de las normas comunitarias. Aunque no guste la palabra se trata de un Parlamento federal que controla las actividades propiamente federales o federativas de la Unión.

Todo hay que decirlo, sin embargo. El Parlamento europeo parece más bien un órgano distante de los ciudadanos puesto que entre ellos se cruzan los partidos políticos que los designan y a su vez exigen disciplina y dependencia nacionales. Cuando su mandato es o debe ser europeo, son los partidos nacionales los que controlan, orientan y seleccionan a los diputados europeos. Los respetuosos ciudadanos europeos, ante la intermediación de sus partidos nacionales, vienen reaccionando como lo han hecho en las elecciones de 2004, dando la espalda al voto europeo. En muchos casos por confianza implícita en los partidos nacionales y sus opciones. Crecientemente como sanción o "justo castigo" de retorno hacia partidos y candidatos que sólo se dirigen a los electores europeos una vez cada lustro de convocatoria. Y esta advertencia no ha sido debidamente asumida por los partidos y dirigentes en su proverbial camino de ignorancia hacia la partitocracia, forma degenerativa de la representación necesaria a través de partidos en las democracias avanzadas contemporáneas.

La crisis comunitaria y las vías de salida

 Las elecciones de 2004 ponen de manifiesto una nueva crisis de naturaleza interna y como consecuencia de la ampliación, de las prácticas poco transparentes del sistema institucional y parlamentario, así como de las circunstancias internacionales que llevan a la Unión a confrontaciones internas cada vez más radicales. Los dos ejemplos más inmediatos son precisamente el nuevo Parlamento y los nombramientos de la Comisión para noviembre de 2004.

La llegada al nuevo Parlamento de casi 200 parlamentarios de la extrema derecha y la extrema izquierda, junto a la desunión que afecta al Partido Popular Europeo y la posible recreación de un nuevo grupo o varios en el centro del hemiciclo, rompiendo el esquema anterior de los tres grandes grupos centrales que gobiernan el Parlamento, la Comisión y la entente en el Consejo, es la primera gran novedad del nuevo Parlamento para julio y los meses inmediatos. Las luchas ideológicas sobre el futuro de la Unión, hasta ahora irrelevantes, amenazan con convertir a la sede parlamentaria en un viejo parlamentarismo decimonónico contrario a los principios del "parlamentarismo racionalizado" que domina en los parlamentos europeos desde 1949 en adelante.

La crisis institucional y política es una vez más superable, como tantas de las que la Comunidad es testigo en sus sesenta años de existencia. Pero para ello se impondrá un liderazgo colegiado en la Comisión y una voluntad renovadora que vuelva a enlazar con el espíritu de los fundadores y no con las querellas de campanario que amenazan el edificio de la construcción comunitaria. La llave esta en los partidos europeos y su emancipación de los partidos nacionales y en la emergencia de líderes de ámbito europeo que sepan cohonestar el interés europeo con los intereses nacionales en debates que sólo pueden alcanzar su plenitud en las decisiones federales. Como decía Salvador de Madariaga, "Europa debe federarse, aunque con prudencia y sin exasperar los espíritus nacionales". Pero el segundo segmento de la solución radicará en la alianza intergeneracional que permita, como en los años fundadores, aunar esfuerzos y superar divisiones del pasado. Ninguna generación sobra en esa empresa.

Quién construye y quiénes destruyen la Unión

 Entre 1991 y 2004  se ha vuelto a poner de manifiesto que la Unión, como antes la Comunidad, era capaz de lo mejor y de lo peor a la hora de impulsar el desarrollo común del espíritu europeo en la utopía y en las realizaciones concretas al modo de los pequeños pasos del método comunitario concebido por Jean Monnet en los años cincuenta.  El monumento utópico que representó el Tratado de Maastricht ha sido recortado sucesivamente por los dirigentes posteriores y por la complejidad de las ampliaciones de 1995 a 2004. Las querellas de jefes que han envenado la Comunidad en los años Thatcher, Chirac, Schröder, Aznar y Berlusconi, han detenido el "tejido de Penélope" y el progreso en la Constitución europea. El ultimo actor , Tony Blair, con sus líneas rojas, se ha incorporado al séquito en los ultimos tiempos y en él se centran finalmente los temores de nuevo aplazamiento o irrelevancia del Tratado constitucional en materias sustantivas en las que todos los demás pueden avanzar sin su acompañamiento.

La posibilidad de reconstruir el tejido comunitario se encuentra sin embargo en las disposiciones finales y en la declaración que permitirá reconstruir en "cooperaciones reforzadas", lo que no parece convenir a algunos países y partidos. De este modo la doble realidad que representan el Eurogrupo de doce países y la segunda velocidad, liderada por el Reino Unido y los países candidatos que no se quieran adherir , integrada por otros trece, parece una realidad inesquivable puesto que los ciudadanos ingleses y sus dirigentes no parecen dispuestos a aceptar las consecuencias de una verdadera construcción comunitaria. Y con ellos se conlleva la semilla de la deconstrucción de Europa.

Lecciones de la elección de 2004

 Abstencionismo y voto de castigo o sanción a los gobernantes y al espíritu opaco de la Constitución europea son las lecciones que parecen deducir los observadores de la elección al Parlamento europeo de junio de 2004. Considerar esta elección como una elección de segundo grado o seguir debatiendo de problemas nacionales en lo que concierne al interés general europeo, ha sido uno de los errores determinantes de quienes han equivocado las campañas electorales. Y no han conseguido la movilización de los electores. Existen muchos aspectos y elementos que pueden justificar la más reducida participación del demos europeo emergente desde 1979 en el horizonte europeo de 2004. Los dirigentes nacionales y europeos de este año, a quienes se reserva la posibilidad de aprobar la Constitución y tomar decisiones trascendentales de futuro, se han atrincherado en sus cocheras de invierno y no han sabido estar a la altura de los tiempos y de los desafíos del mundo en mutación que aparece en el siglo XXI.

En  la  senda existencial de una Constitución para Europa

 En las teorías de la sociedad de la comunicación y de la información que ha popularizado el filósofo Habermas, la necesidad de una Constitución europea que una a los europeos en un sentimiento común de patriotismo como el que Pericles hizo a la polis ateniense, reflejaría la voluntad naciente de un espíritu de ciudadanos que deben conocer la paidea o ideales de un futuro para las sociedades del mundo en un nuevo orden internacional más justo y menos prepotente que el que mantienen las potencias dominantes, sean de América, de Europa o de otros continentes.

El documento constitucional de la Unión es un contrato inicial que camina en la dirección indicada y nace de una voluntad constituyente que viene avalada por representantes europeos que nunca habían alcanzado tales niveles de consenso y determinación. Así como las elecciones europeas muestran  un cansancio y una crisis evidente del espíritu de los ciudadanos europeos ante una institución que no acaba de convencerles, el primer documento, sujeto a reformas posteriores, elaborado por los 210 europeos de la Convención, si es aprobado, será un jalón histórico para los europeos del siglo XXI.

El modelo consociativo europeo y su extrapolación al caso español

 Desde los orígenes de los Tratados de los años cincuenta, el éxito de la Comunidad radicaba precisamente en aplicar el método del consenso para avanzar en la construcción del interés común, aunque fuese por el camino de los pequeños pasos y siempre pensando en que detrás de la Comunidad estaba el objetivo mayor de gobernar para ciudadanos con plenos derechos. Este modelo fue aplicado en las reformas constitucionales de "parlamentarismo racionalizado" que opera en Alemania, Francia y la España constituyente de 1978, y en otros países.

Las elecciones europeas han permitido a España mantener un perfil alto en esa tradición puesto que los dos primeros partidos han pasado de obtener una media de dos tercios de votos en 1977 a alcanzar el 85% y más del 90% de los escaños, situando el discurso europeo en sus verdaderas dimensiones con respecto a las reivindicaciones de minorías cuyo espíritu europeo ha sido bien calibrado por los electores. Aunque no hayan superado la barra del 50%, pero sí se sitúen en la media alta de la Unión. En todo caso, el discurso al que debe invitarse a partidos y dirigentes de la España integrada en la Unión es la de no desviarse por otros caminos y frentes del pasado. En la medida en que las propuestas se han centrado en la construcción europea los electores han respaldado a los candidatos. España ha podido escapar en esta ocasión del voto de sanción que han debido encajar países como Inglaterra, Francia, Alemania, Italia y hasta nuestro vecino Portugal.