Los españoles la votaremos en referéndum en 2004

La Carta Magna de los europeos

No es definitiva, pero es un paso importante y muy significativo. Los ciudadanos de la Unión Europea ya contamos con un borrador de Constitución europea, un hecho que parecía impensable hace unos meses, y que además los jefes de Estado y de Gobierno de la Unión han calificado de “una buena base”. Existen varias reticencias, sobre todo las planteadas por el Gobierno español por el cambio del reparto de poder que se estableció en Niza, pero la sensación general es que es un texto que contiene avances positivos. Por ello se espera que la Conferencia Intergubernamental que lo convertirá en definitivo, y que España votará en referéndum la próxima primavera, no realice modificaciones muy profundas bajo riesgo de que el difícil consenso salte por los aires.

Por Teresa Larraz

Los británicos protestan porque se han invadido competencias nacionales, los católicos porque no se menciona el cristianismo y los Estados pequeños porque se ha primado a los grandes. Los socialistas europeos habrían preferido una mayor profundización en lo económico o lo social, la Comisión se queja del excesivo peso de los Gobiernos en el Consejo, y a franceses y alemanes les habría gustado eliminar el veto de la política exterior y de seguridad común. A pesar de todas estas reticencias, los europeos disponemos por primera vez en la historia de un borrador de una Constitución común, alcanzado con el consentimiento de 25 países y que quizá en poco más de un año y si todo sale bien podría regir la vida de casi 450 millones de ciudadanos.

Y lo que para unos son inconvenientes, para otros son ventajas: el mayor poder del Parlamento Europeo, la eliminación del derecho de veto en aspectos relevantes, la creación de un ministro de Asuntos Exteriores, la inclusión de la Carta de Derechos Fundamentales, etc. Lo que es innegable es que la Convención Europea presidida por Giscard d’Estaing, que comenzó sus trabajos hace 16 meses reuniendo a miembros de los gobiernos, de la Comisión, del Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales, y que ha estado abierta a la aportación de organizaciones sociales y ciudadanos individuales, ha logrado un texto consensuado: ninguno de los 15 Estados miembros ni de los 10 futuros socios de la Unión se ha opuesto al borrador. Así, los diferentes tratados que regulaban el funcionamiento de la UE quedan fusionados en uno solo.

Son muchas las novedades del “Proyecto del Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa”, el nombre formal de las cuatro partes que integran la futura Carta Magna. La primera es el corazón del tratado, los 59 artículos más comprensibles; la segunda está compuesta por la Carta de los Derechos Fundamentales, que al incorporarse a la Constitución adquiere fuerza jurídica; la tercera, más extensa y farragosa, explica el funcionamiento concreto de la Unión, y la cuarta son las disposiciones generales y finales.

El primer cambio aparece en el primer artículo, sobre la “creación de la Unión”, en el que se dice que la Constitución “nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de crear un futuro común”. El texto inicial que se había dado a conocer el otoño pasado hablaba de la voluntad de “los pueblos”, un término que se ha eliminado para impedir aspiraciones nacionalistas. Hay otra referencia al respecto que se ha incluido a petición expresa del Gobierno español: la Unión “respetará las funciones esenciales del Estado, en particular las que tienen por objeto garantizar la integridad territorial del Estado” (art. 5), con lo que se quiere evitar la modificación de las actuales fronteras de los Estados miembros.

El primer artículo afirma asimismo que la Unión “ejercerá, de modo comunitario, las competencias que éstos [los Estados] le transfieran”, una nueva alteración donde antes decía “según el modelo federal”, lograda gracias a la intervención conjunta –en éste como en muchos otros asuntos– de los representantes de los gobiernos español, Alfonso Dastis, y británico, Peter Hain. Esta desaparición de los términos federalistas no ha impedido que sus partidarios, incluidos los socialistas españoles, consideren que el borrador mantiene una orientación federal.

Un presidente europeo. Y éste es uno de los puntos por los que más se quejan los Estados pequeños. Se acabaron las presidencias semestrales; el Consejo de la UE, la institución que reúne a los jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros, tendrá un presidente (art. 21) que no podrá desempeñar un mandato nacional y será elegido por mayoría cualificada durante un mandato de dos años y medio que podrá renovarse una sola vez. Se encargará de la preparación de las cumbres, en colaboración con el presidente de la Comisión, “se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso” y “asumirá (…) la representación exterior de la Unión en asuntos de política exterior y de seguridad común”.

No sólo se oponían a esto los Estados pequeños al ver terminada su oportunidad de dirigir a la UE, con todo lo que ello suponía, sino también el presidente de la Comisión, Romano Prodi, que ve difícil cómo se va a compatibilizar esta figura con su propio cargo. Pero el peso de Francia, Reino Unido y España fue muy fuerte y venció las reticencias incluso de Alemania, argumentando la necesidad de dar más continuidad y visibilidad a la UE. Las cumbres (consejos europeos) seguirán siendo trimestrales, y a ellas acudirán el nuevo Presidente del Consejo junto con los dirigentes europeos y el presidente de la Comisión y el también nuevo ministro de Asuntos Exteriores, que “se pronunciarán por consenso” (art. 20).

Precisamente este cargo es otra novedad destacada, en la que esta vez Londres ha tenido que ceder. Nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada con la aprobación del presidente de la Comisión, estará al frente de la política exterior y de seguridad común, que tendrá que ejecutar “como mandatario del Consejo”, contribuyendo a ella con sus propuestas. Será también vicepresidente de la Comisión, encargado de coordinar la acción exterior de la Unión (art. 27), y con ello queda en el aire la cuestión de cómo resolverá ese denominado doble sombrero bajo el que se incluyen los actuales cargos de Javier Solana (Alto Representante del Consejo) y el británico Chris Patten (comisario de Asuntos Exteriores).

La composición de la Comisión, la institución que “promueve el interés general europeo”, ha sido otro escenario de enfrentamiento entre grandes y pequeños. Frente al comisario que tiene en la actualidad cada país (dos los cinco grandes) se ha argüido la imposibilidad de mantener un comisario para 25 Estados, por lo que la Comisión estará integrada por el presidente, el vicepresidente y ministro de Exteriores y 13 comisarios seleccionados por un sistema de rotación en condiciones de igualdad entre todos los Estados miembros. Y se añade un segundo Colegio, con el mismo número de comisarios, aunque éstos sin derecho a voto.

Para conseguir el apoyo de los países pequeños en otras cuestiones y de paso eliminar su temor a verse relegados a este “colegio de castrados”, como lo definió Prodi, el proyecto señala que todos los países ocuparán ambos puestos en las mismas condiciones, es decir, con una rotación igualitaria (art. 25). Estas disposiciones, como todas las que afectan al entramado institucional, entrarán en vigor el 1 de noviembre de 2009.

El presidente de la Comisión será propuesto por mayoría cualificada del Consejo al Parlamento, que a su vez lo elegirá por mayoría de sus miembros (art. 26). Los 15 serán sometidos además al voto de aprobación del Parlamento, ante el cual también serán responsables y podrán ser sometidos a una moción de censura.

 Cambio de poder. Señalado por todos como el gran logro de los grandes, y especialmente de Alemania, el país que verdaderamente puede presumir de haber logrado casi todas sus aspiraciones, ya que como su canciller Gerhard Schröder ha señalado, “aceptaría este texto tal cual”. El artículo 24 define la articulación en el Consejo Europeo o el Consejo de Ministros de la mayoría cualificada, el sistema de votación que se adopta cuando no es necesaria la unanimidad de todos los Estados (es decir, cuando se ha levantado el derecho de veto). El debatidísimo equilibrio alcanzado en diciembre de 2001 en el Tratado de Niza estableció un nuevo reparto de votos en el Consejo, ahora para 25 Estados, en el que se mantenía el equilibrio entre los cuatro grandes (Alemania, Francia, Italia y Reino Unido), con 29 votos. España y Polonia eran a continuación los Estados más importantes, con 27, lo que les permitía tener una buena posición para alcanzar alianzas que pudieran bloquear las decisiones que no les fueran favorables.

Esta situación se ha modificado, ya que se define la mayoría cualificada como “una mayoría de Estados miembros que represente al menos las tres quintas partes de la población de la Unión”. Con lo que por un lado se establece la necesidad de ser una mayoría de Estados (la mitad más uno) y por otro se añade un requisito de población, el 60%, que queda más lejos de las posibilidades de España ya que 19 de los 27 países (si se suman Rumanía y Bulgaria, que deberían ingresar en 2007) suman menos de once millones de habitantes. Mientras, los socialistas españoles han criticado la obsesión del Gobierno por el bloqueo y han destacado que esto permite que sea más fácil adoptar decisiones.

En cambio, Alemania se convierte en un gigante con el 17% del total de la población, Reino Unido y Francia tienen el 12,3% e Italia el 12%. Todos los analistas han señalado la relevancia de que por primera vez se rompa el equilibrio entre Francia y Alemania, los dos pilares de la UE, que han mostrado una excelente sintonía en todo el proceso negociador (la ministra Palacio ha llegado a señalar que ha apreciado voluntad de “fusionarse” entre ambos). Hay medios que han señalado que esta decisión podría ser incluso un castigo a España y Polonia por su postura durante la guerra en Iraq, y desde luego tanto Aznar como Miller, el primer ministro polaco, han asegurado que batallarán en la Conferencia Intergubernamental de otoño para modificar este reparto. También algunos dirigentes de países más pequeños, como Austria, Hungría o Finlandia, están descontentos con un entramado institucional que igualmente entrará en vigor a partir de 2009.

La Constitución da dos pasos importantes para clarificar el complejo funcionamiento de la Unión. Por un lado se simplifican los instrumentos jurídicos (art. 32), que de más de diez pasan a cinco: la ley europea, la ley marco, el reglamento europeo, la decisión europea y las recomendaciones y dictámenes. Por otro, por primera vez se aclara el reparto de competencias (arts. 11-13) entre los Estados miembros y las instituciones comunitarias, y además se establece el principio de atribución para la delimitación de competencias entre la Unión y los Estados, y los de subsidiariedad y proporcionalidad en el ejercicio de las mismas.

Así, hay competencias exclusivas de la Unión, que son las menos y no varían respecto a las ya concedidas (política comercial de la eurozona, la política comercial común, la unión aduanera y la conservación de los recursos marinos) y competencias compartidas con los Estados (mercado interior, el espacio de libertad, justicia y seguridad, agricultura y pesca, transporte, energía, ciertos aspectos de la política social, la cohesión económica, social y territorial, el medio ambiente, la protección de los consumidores y ciertos aspectos en salud pública). En este segundo caso, los Estados “ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no hubiere ejercido la suya o hubiere decidido dejar de ejercerla”. El ministro británico Peter Hain he llegado a declarar que “han fracasado los que querían un súper Estado europeo”, a pesar de lo cual se ha encontrado con grandes protestas de los conservadores y de ciertos sectores de la prensa.

Una Europa más democrática. El Parlamento Europeo es la otra institución que puede salir muy satisfecha de este texto. Aunque la Comisión tiene la iniciativa legislativa, el Parlamento y el Consejo colegislan, y el incremento del número de materias que ya no se votan por unanimidad en el Consejo sino por mayoría cualificada supone que pasarán por el Parlamento, que hay que recordar que es el único órgano elegido directamente por los ciudadanos europeos. De 35 pasan a 80 los asuntos que no podrán ser vetados por los Estados, entre los que hay algunos tan importantes como la Política Agraria Común (PAC), la política estructural (fondos regionales), los tratados internacionales, todo lo relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia, inmigración o nuevas reglas financieras. El Parlamento Europeo, que también ejerce el control presupuestario, podrá opinar así sobre tres cuartas partes del presupuesto de la UE, que componen los fondos agrícolas y los estructurales.

Sí se mantiene el veto, y ahí la postura del Reino Unido ha sido inamovible, sobre la política exterior y de seguridad, en lo que ha tenido nuevamente el apoyo de España y en materia fiscal, donde cuenta con el respaldo de Irlanda. La política exterior y de seguridad común no avanza demasiado: el artículo 39 establece únicamente que la Unión basará esta política “en la realización de una convergencia cada vez mayor de la actuación de los Estados miembros”. Es el Consejo el que determinará los intereses estratégicos de la Unión y fijará los objetivos en este ámbito, en el que se consultará periódicamente al Parlamento. Los “Estados se concertarán” en los asuntos que presenten “un interés general, con miras a establecer un enfoque común”, y “antes de emprender cualquier acción (…) consultarán a los demás”. Aún así es notable que se haya logrado este texto tras la división mostrada hace sólo unos meses por el conflicto iraquí.

En cuanto a la política de seguridad y defensa, incluida en la anterior, sí se ha logrado alguna modificación, sobre todo por las exigencias franco-alemanas. Se abre la puerta a un núcleo duro: aquellos Estados que “cumplan criterios más elevados de capacidades militares (…) con miras a realizar misiones más exigentes, establecerán una cooperación estructurada”. Además se crea una Agencia Europea de Armamento, Investigación y Capacidades Militares que coordine las capacidades europeas y refuerce “la base industrial y tecnológica del sector de la defensa”. Sin embargo, sólo se dice vagamente que esta política “incluirá la definición progresiva de una política común de defensa de la Unión”.

El Gobierno español sí se ha mostrado satisfecho por la introducción de la cláusula de seguridad (art. 42), según la cual si “un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista” los restantes “actuarán conjuntamente en un espíritu de solidaridad”; y sobre todo porque la Unión movilizará todos sus medios, incluidos los militares, para “prevenir el riesgo de terrorismo”.

Las políticas económicas, de empleo y fiscales siguen siendo las que menos avanzan, ante la gran dificultad de establecer criterios comunes. El art. 14 se limita a decir que “la Unión adoptará medidas con miras a garantizar la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros”, reconoce que “se aplicarán disposiciones específicas a los Estados miembros que hayan adoptado el euro” y afirma que “la Unión adoptará medidas con miras a garantizar la coordinación de las políticas de empleo”. Pocos avances concretos, y seguirá siendo los Estados los que controlen este apartado, al igual que la armonización de las legislaciones sobre impuestos (art. 59 de la Parte III).

Una de las grandes novedades de la Constitución es la introducción de la iniciativa ciudadana: “un número significativo de ciudadanos –que no será inferior al millón– procedentes de un número significativo de Estados miembros podrá pedir a la Comisión que presente una propuesta” (art. 46). Toda una revolución en el derecho comunitario y que puede ser un elemento relevante para contribuir a la necesidad de acercar Europa a los ciudadanos. Asimismo, se abre al público las sesiones del Parlamento Europeo y las del Consejo en las que examine o adopte una propuesta legislativa (art. 49).

Los Estados que no estén contentos con todo esto podrán, por fin, contar con un mecanismo de salida de la Unión, algo que ciertos europeístas consideran un peligro especialmente porque no se establece ninguna causa concreta. Se habla, simplemente, que “todo Estado miembro podrá (…) retirarse de la Unión Europea”, aunque se abre la posibilidad de que vuelva posteriormente a pedir la adhesión (art. 59). El artículo anterior prevé además la posibilidad de suspender determinados derechos de pertenencia a la Unión a aquellos Estados que violen gravemente los valores de la UE, una decisión que adoptará el Consejo de Ministros.

Para que todo este entramado entre en funcionamiento será necesario que la Conferencia Intergubernamental (CIG) que se va a celebrar en octubre, ya bajo la presidencia de Italia, alcance un texto final por unanimidad entre los 25 gobiernos y que posteriormente éstos lo ratifiquen. El objetivo es que la CIG dure tres meses como mucho, que se firme en diciembre y que luego los Estados lo puedan presentar a sus ciudadanos antes de las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2004.

El Gobierno español ya ha anunciado que someterá el texto a referéndum, una petición que le habían formulado los socialistas hace meses, y con ello España se suma a los pocos países que han aceptado realizar esta consulta a sus ciudadanos, como Dinamarca e Irlanda. El presidente Chirac ha manifestado estar considerando también esta posibilidad.

·        * El texto de la Constitución está disponible en http://european-convention.eu.int/bienvenue.asp?lang=ES&Content=

Carlos Carnero, representante del Parlamento Europeo en la Convención

“El Gobierno español se ha comportado como un euroescéptico”

—¿Cuál es su valoración del borrador de Constitución?

—Consideramos que la Convención ha sido un éxito. Ha sido capaz de elaborar una propuesta única y coherente, y además en un momento especialmente delicado para la Unión con la crisis provocada por la guerra en Iraq. Por otra parte, ha demostrado ser un método democrático y transparente, así como extraordinariamente eficaz: ha sido capaz de llegar a una propuesta sin opciones, que responde a los retos que se habían planteado en la cumbre de Laeken y que hará más democrática y eficaz a la Unión Europea. Por primera vez desde hace una década retoma el impulso de Maastricht y hace que en tiempo real coincidan la ampliación, una moneda única con un cierto recorrido positivo y la profundización política que siempre hemos reclamado.

—¿Cuáles son los aspectos más positivos?

—La propuesta de la Convención tiene carácter de Constitución, algo que era considerado utópico hace no mucho tiempo. Confirma la orientación federal de la UE, se utilice o no ese término exactamente, y su doble legitimidad, los ciudadanos y los Estados. Los valores y objetivos de la Unión se sitúan en un elevado nivel de definición progresista, de hecho, ninguna Constitución de un país de la UE los tiene tan avanzados. Se otorga personalidad jurídica propia a la Unión, desapareciendo la estructura de pilares y se incluye la Carta de Derechos Fundamentales, lo que le da carácter vinculante. Esta Constitución gana competencias en acción exterior, política económica, social y de empleo, y sobre todo, en el espacio de libertad, seguridad y justicia. Es muy positivo que se mantenga el objetivo de la política de cohesión económica, social y territorial, así como el estatuto de regiones ultra periféricas, algo muy importante para Canarias. Y se incluye el concepto de democracia participativa, lo que no figura en casi ninguna Constitución de un Estado miembro.

—¿Qué criticaría?

—Nos habría gustado que la Constitución fuera más ambiciosa en aspectos como la ciudadanía europea, reconociendo no sólo a los nacionales de un Estado miembro, sino también a aquellos que siendo de un tercer Estado residan de manera estable, duradera y legalmente en la Unión. En gobierno económico, política social y empleo nos hubiera gustado que fuera más lejos; que la mayoría cualificada se adoptara en la política exterior y de seguridad común, así como en la armonización fiscal y que se reconociera el papel de las regiones. Aún así, si se ponen en una balanza los aspectos positivos y las insuficiencias, pesan más los positivos.

—¿Qué opina de la protesta del Gobierno español por el cambio del reparto de poder en el Consejo?

—Como Partido Socialista hemos mantenido una postura de una responsabilidad irreprochable: el Gobierno cuenta con nuestro apoyo para que nuestro país siga manteniendo el peso institucional que le corresponde en el seno de la Unión. Pero también decimos que se empeña en que se mantengan los pesos institucionales del Tratado de Niza fijándose en el Consejo aunque en su momento ya dijimos que Aznar hizo perder a nuestro país 14 escaños de 64 en el Parlamento Europeo, una situación catastrófica. El Gobierno ha mantenido durante la Convención una posición que no ha sido buena en términos generales, con una actitud de pasividad o colocándose con los más reticentes a la hora de impedir que se avanzara en gobierno económico, política social, armonización fiscal o división de poderes. La postura del Gobierno español ha sido euroescéptica, algo que no se compadece en absoluto con que nuestra ciudadanía sea de las más europeístas, y crea estupor. 

—¿Cómo cree que irá la Conferencia Intergubernamental?

—Hay dos aspectos positivos: la Convención ha hecho una propuesta de consenso y no ha habido ni un solo gobierno que la haya puesto en cuestión en términos globales; además esta propuesta de Constitución ha eludido el peligro de que ciertos temas se presentaran a la CIG con diferentes opciones. Esto da mucha fuerza a lo que se ha puesto en marcha. Creo que la propia opinión pública, y desde luego instituciones como el Parlamento Europeo, no consentirían que se tratara de rehacer lo andado. Habrá debates parciales, como sobre el tema de las instituciones, pero creo que lo que salga de ella será en esencia lo propuesto por la Convención, y además pedimos a la CIG que no desvirtúe ni rebaje los planteamientos más avanzados.

¿Cristianismo, sí o no?

Pocas veces el preámbulo de un tratado ha resultado tan polémico como el de la futura Constitución europea. La decisión de no incluir en él ninguna referencia específica al cristianismo se ha convertido en un controvertido asunto que está dividiendo a los partidarios de recoger la herencia cristiana en un documento tan importante, encabezados por el presidente Aznar, y los que prefieren que Europa mantenga un carácter laico que dé cabida a los ciudadanos de distintas religiones.

El preámbulo, obra personal del presidente de la Convención, Giscard d’Estaing, es un texto que ha sido calificado desde “poético” a “demasiado florido” y que comienza con una cita del pensador griego Tucídides: “Nuestra Constitución … se llama democracia porque el poder no está en manos de unos pocos sino de la mayoría”. El debate viene por el inicio del segundo párrafo: “Con la inspiración de las herencias culturales, religiosas y humanistas de Europa (…)”. En el texto anterior incluso se hacía referencia específica a la herencia de los griegos, los romanos y la Ilustración, pero para compensar la falta de mención al cristianismo se optó también por eliminar estas otras alusiones. El propio Giscard ha afirmado que apoyó hacer una referencia al respecto, pero que no hubo mayoría en el Presídium, el órgano director de la Convención.

Ni los gobernantes de los países más católicos, como España y Polonia, ni las autoridades del clero han quedado satisfechas. José María Aznar ya declaró en el Consejo Europeo de Tesalónica que “no se trata de una cuestión religiosa o moral, sino histórica”, y encabezó una declaración del Partido Popular Europeo –reunido pocas horas del inicio del Consejo– en la que se afirma que “quien quiera construir la Unión Europea debe recordar su proceso histórico y sobre todo, la fuerte influencia del cristianismo, tanto en el pasado como en la actualidad”. Una pretensión apoyada por los otros dirigentes presentes en la reunión: el italiano Silvio Berlusconi, el portugués José Manuel Durao Barroso, el luxemburgués Jean Claude Juncker y el austríaco Wolfgang Schussel. A ellos hay que incluir especialmente a Polonia, cuyo primer ministro, Leszek Miller, ha hecho también una fuerte defensa del reconocimiento del cristianismo.

Por su parte, la Comisión de los Episcopados de la Unión Europea (COMECE) y de la Conferencia de las Iglesias Europeas han pedido a los miembros de la Convención “que encuentren la inspiración y el coraje” ya que “una Europa que no reconozca su pasado, que niegue el hecho religioso y que no tenga ninguna dimensión espiritual sería impotente de cara al ambicioso proyecto que moviliza sus energías: construir una Europa de todos”. Desde el Vaticano se ha llegado a acusar de que lo escrito supone “falsificar” la Historia.

Enfrente se sitúan los países partidarios de una Europa laica, los que defienden la necesidad de no mencionar a ninguna religión concreta para no molestar a otras que también pueden haber influido, como el judaísmo, y los que recuerdan la creciente población musulmana en Europa.