Gobiernos e instituciones comunitarias pelean por el control de la nueva Unión

Lucha por el poder en la Unión Europea

Este va a ser el año decisivo para la reforma de la Unión Europea. En los próximos meses la Convención Europea va a concluir su trabajo con la redacción de un Tratado Constitucional que deberá dirimir el reparto de poderes en el seno de la UE y que tendrá que ser aprobado por los jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros en la Conferencia Intergubernamental (CIG) que tendrá lugar en la segunda mitad del año. Este texto, que tendrá que aclarar la división de competencias entre los Estados y las instituciones comunitarias, será el núcleo de una mayor unidad política de cara a la Europa de los 25 de 2004.

Por Teresa Larraz

Todos quieren el trozo más grande posible en el reparto de la tarta. Países grandes frente a países pequeños, ricos y pobres, federalistas o intergubernamentalistas, Comisión y Parlamento frente al Consejo, parlamentos nacionales con el Parlamento Europeo, partidarios de una Europa más social o de reconocer los orígenes cristianos de la Unión… La reforma de la UE debe solucionar numerosas rivalidades antes de la ampliación a 25 miembros, prevista para la primavera de 2004.

La solución debería estar en el Tratado Constitucional que saldrá de la Convención Europea, el organismo que comenzó su trabajo el 28 de febrero del año pasado y que ya ha superado las previsiones iniciales, tanto en duración –establecida en un año pero que se prolongará hasta junio– como sobre todo en sus contenidos. El Consejo Europeo que la creó, celebrado en Laeken en diciembre de 2001, estableció una lista de 65 cuestiones que debía atender, pero en ningún momento hablaba de preparar una Constitución, una palabra que hasta hace muy poco era tabú por ser considerada un concepto claramente federalista.

La propia marcha de la Convención ha llevado a que su resultado final sea una Constitución –algo ya aceptado por todos– en la que se establecerán cuestiones tan importantes como el nombre y la personalidad jurídica de la Unión, la incorporación de la Carta de Derechos Fundamentales, la clarificación del reparto de competencias, los procedimientos de tomas de decisiones, la mejora de su financiación y la definición del papel internacional de la UE en un momento tan importante como el actual.

Ya desde el Tratado de Niza de 2000 se venía hablando de la necesidad de afrontar una reforma en profundidad que aclare su farragoso entramado legal –“una auténtica selva jurídica”, en palabras del eurodiputado socialista Carlos Carnero– y el complicadísimo funcionamiento de unas instituciones todavía muy alejadas de los ciudadanos, además de acabar con el criticado déficit democrático, acercando más su estructura a la de un Estado.

¿Federación o Intergubernamentalidad? En estos meses se han puesto de manifiesto las diferentes posturas de unos y otros, la más importante de las cuales es la que divide a aquellos partidarios de unas instituciones comunitarias más fuertes –aunque con un funcionamiento federal de las mismas–, y los que prefieren que el control siga estando en manos de los jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros. Reino Unido y los países nórdicos son los más opuestos a cualquier cesión de soberanía, algo que desata sus temores a un “súper-Estado”; Alemania, Bélgica, Holanda –y en menor medida Francia– quieren una clarificación de la actual estructura de poder que se asemeje más a su propio funcionamiento interno: un gobierno federal apoyado en los Estados con un reparto claro de funciones. España e Italia, dos países tradicionalmente europeístas, han modificado sus posiciones. Tanto Aznar como Berlusconi han manifestado su reticencia a una Europa federal y su apoyo al mantenimiento del actual control gubernamental a través del Consejo de la UE, la institución comunitaria en la que están representados los Estados (ver despiece “El funcionamiento de la Unión Europea”).

Por su parte, la Comisión y el Parlamento Europeo, aunque con matices, parecen haber establecido una alianza para presentar propuestas que se apoyen mutuamente, con el fin de ir acercando su funcionamiento a la de sus organismos correspondientes en un Estado: un Gobierno y un Parlamento con sus plenos poderes, reduciendo el poder de veto del Consejo. La Convención parece contar con una mayoría de tendencia federalista, puesto que tanto su presidente, el francés Giscard D’Estaing, como sus vicepresidentes, el italiano Giuliano Amato y el belga Jean Luc Dehaene, son europeístas convencidos.

Tras una primera fase de escucha y audiencia con diferentes sectores (una de las novedades positivas de este organismo, al permitir la participación de organizaciones de la sociedad civil en el debate sobre el futuro de Europa), la Convención se encuentra en la actualidad en la fase de estudio de las propuestas en los diferentes ámbitos. Se han creado once grupos de trabajo dedicados a: la subsidiariedad; la Carta de Derechos Fundamentales; la personalidad legal; los parlamentos nacionales; las competencias complementarias; la gobernanza económica; la acción externa; defensa; simplificación de los procedimientos y los instrumentos; libertad, seguridad y justicia; y la Europa social.

Salvo este último –cuya creación ya reveló las divergencias existentes entre los partidos políticos europeos, puesto que el Grupo Popular aseguraba que no era necesario–, todos los demás han concluido su trabajo. Aunque sus informes finales serán una aportación más, aquellos con mayor unanimidad tendrán mayor fuerza vinculante. Los principales debates se han centrado en los asuntos más espinosos: la política exterior y de defensa y la denominada gobernanza económica, en la que se incluiría la fiscalidad y la política económica general.

Las diferencias ya se habían iniciado con el esqueleto de Constitución presentado por Giscard D’Estaing en el mes de octubre, un anteproyecto de Tratado que recoge básicamente el nombre de los títulos e incluye unas líneas principales. Su mención en el primer artículo a la gestión de políticas comunes según una fórmula federal ha recibido el rechazo de euroescépticos como los conservadores británicos y algunos políticos nórdicos.

Respecto a la arquitectura institucional, Tony Blair y Jacques Chirac han propuesto crear la figura de un Presidente de la Unión Europea, nombrado por el Consejo entre antiguos jefes de Estado y Gobierno para un periodo de cuatro años, dotando así de consistencia a la dirección de la Unión frente a la volatilidad de las presidencias semestrales; a esta propuesta se han unido España e Italia (los rumores de las ambiciones europeas de Aznar son persistentes, ver despiece “Aznar, ¿presidente de Europa?”), pero se enfrentan a los países pequeños y medianos, que temen verse marginados, a Alemania y a la Comisión y el Parlamento. Éstos proponen reforzar al presidente de la Comisión con su elección por el Parlamento en lugar de por los jefes de Gobierno, pero el peligro podría ser una doble Presidencia difícil de manejar.

Los federalistas también plantean crear un verdadero Parlamento con dos cámaras (la segunda sería el Consejo, según los socialistas europeos), y un poder ejecutivo único, el Consejo o la Comisión, con un incremento de sus competencias. El organismo presidido por Romano Prodi ha solicitado la extensión de su derecho legislativo a todos los campos, la eliminación de la unanimidad en el Consejo –y por tanto, del poder de veto de los Gobiernos–, y el mantenimiento de las presidencias rotatorias, entre otros aspectos. Prodi, una figura a la que en Bruselas se le considera con poca fuerza, ha desatado la polémica no tanto por las propuestas de la Comisión sino por hacer público al mismo tiempo un proyecto constitucional personal denominado Penélope, que sólo tiene el apoyo de dos comisarios y que ha recibido las críticas del resto, así como de Giscard D’Estaing.

Una de las ideas del presidente de la Comisión –apoyada en términos parecidos precisamente por Giscard– es facilitar la salida de la Unión de aquellos países que no ratifiquen la futura Constitución, algo que por un lado podría empujarles hacia su aprobación pero por otro podría poner en una situación complicada a los Estados más euroescépticos. Es otro reflejo del debate entre ampliación y profundización: una Unión más amplia y heterogénea puede verse paralizada fácilmente por uno de los 25 miembros y hacer más complicado una unidad federal profunda.

El papel exterior de Europa. Las diferencias franco-alemanas respecto a la estructura institucional desaparecen en el ámbito del papel exterior de la Unión Europea, y de hecho se ha podido constatar en las últimas semanas un mayor acercamiento entre las posturas de ambos países, que incluso van a ofrecer propuestas conjuntas. Esta resurrección del eje París-Berlín, que contrasta con la mayor sintonía que había entre Blair y el anterior primer ministro francés Lionel Jospin, es presentada por algunos como una esperanza para la aceleración de las reformas que necesita la UE, ya que ha sido el acuerdo entre estos dos países el que tradicionalmente ha hecho de locomotora de la Unión.

Así, ambos apoyan una UE que tenga más fuerza en el panorama internacional y están detrás de la mayoría de las decisiones adoptadas por el grupo de trabajo encargado de la acción externa, dirigido por el vicepresidente de la Comisión, Jean Luc Dehaene. Entre sus conclusiones, la de tener una representación común en el exterior y en los organismos internacionales, crear una escuela diplomática europea, y sobre todo tomar las decisiones en este apartado por mayoría cualificada (frente a la unanimidad exigida en la actualidad). También apuestan por unir en un solo cargo al Alto Representante de la UE para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), cargo desempeñado por Javier Solana, y al comisario de Exteriores, que en la actualidad es el británico Chris Patten. Este “representante exterior” de la Unión sería nombrado por el Consejo con la aprobación del presidente de la Comisión y el acuerdo del Parlamento. La Comisión, por su parte, ha propuesto que se le nombrara vicepresidente de la misma, con derecho de iniciativa en la PESC.

A pesar de que el grupo de trabajo ha admitido que las decisiones en este ámbito se sigan tomando en el seno del Consejo, el Reino Unido rechaza completamente sus ideas, y se opone a cualquier comunitarización no sólo de la acción exterior sino de la defensa, algo en lo que cuenta con el apoyo de los países neutrales de la Unión (Austria, Irlanda, Suecia y Finlandia), temerosos de perder su autonomía en este ámbito.

El grupo de defensa, siguiendo también la línea franco-alemana, ha propuesto en su informe final crear una eurozona de defensa con los países que deseen sumarse, suscribir una “cláusula de solidaridad” entre los Estados e incluso una “cláusula de defensa mutua”, usar los medios militares de la UE tanto para las misiones de paz como para las amenazas de grupos terroristas, y crear una agencia europea de armamento.

El representante británico Peter Hain ha declarado no querer mayorías cualificadas en defensa (“sólo los gobiernos pueden comprometer a los soldados y sus vidas”), rechaza la duplicación de esfuerzos de la OTAN y la UE, califica de “ilógica” la figura de un ministro de Asuntos Exteriores, y de “absurdo” el que la Unión renuncie a tener representantes nacionales en los foros internacionales por uno solo.

El Gobierno español se ha mostrado más cercano a las posturas británicas, por ejemplo al ser partidario de la separación de los dos cargos en Exteriores para evitar “complejidades institucionales”, pero por otra parte Alfonso Dastis, representante del Gobierno, ha defendido la “cláusula de defensa mutua”.

En el trasfondo de este debate se encuentra la opción de dotar a la UE de una unidad política exterior que le proporcione la relevancia internacional que se merece, en lugar de la división actual que la debilita y favorece la preponderancia de la única superpotencia, Estados Unidos.

Una Unión sin recursos propios. Y estas divergencias en política exterior y de defensa se muestran también en el apartado económico y financiero. Aquí, británicos, irlandeses y austriacos se oponen a la armonización fiscal, y Luxemburgo a algunas de las medidas que pretenden terminar con la opacidad bancaria. El grupo de trabajo de la Convención dedicado a la gobernanza económica ha sido de los pocos que no ha alcanzado la unanimidad en sus propuestas, algo atribuido por los socialistas a la falta de voluntad de la derecha de dotar de mayores competencias a la Unión.

Su informe final diferencia entre la política monetaria, que es competencia exclusiva de la Comunidad a través del Banco Central, y la económica, competencia de los Estados miembros, aunque se recomienda mejorar su coordinación. Al mismo tiempo rechaza una mayor centralización económica, puesto que las Orientaciones Generales de la Política Económica seguirían siendo adoptadas por el Consejo y no por la Comisión, como ésta solicita. En este caso Francia y Alemania han hecho frente común con aquellos opuestos a un mayor poder de los organismos comunitarios, ya que hay muchas reticencias a traspasar la soberanía presupuestaria.

Tampoco se ha logrado el consenso sobre la modificación del estatuto del Banco Central Europeo para clarificar su mandato, o del polémico Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Eso sí, el grupo “resalta el interés de mantener el Eurogrupo” (reuniones de los ministros de finanzas de la zona euro) y la “necesidad de reforzar su representación en las organizaciones internacionales”.

Hay que destacar, en el ámbito financiero, que la Unión Europea no tiene recursos propios, sino que su dotación presupuestaria (95.000 millones de euros, equivalentes al 1,27% del PIB de toda la Unión) procede de la tarifa aduanera común, de las tasas sobre algunos productos agrícolas, un porcentaje sobre el IVA recaudado en cada país y una contribución de los mismos, según su PIB. Alemania es el mayor contribuyente con el 24,4%, Francia el 16,7%, el Reino Unido el 14,3, Italia el 13% y España el 7,7%.

Los socialistas europeos reclaman que la UE se financie con un impuesto que proporcionaría transparencia y aumentaría su vinculación con los ciudadanos que se obtendría de las aportaciones de los Estados, con lo que no supondría incrementar los gastos para los europeos. La idea de este impuesto, que ha sido apoyado por la Comisión, es rechazada por los británicos.

El presupuesto comunitario se divide en gastos obligatorios (que constituyen la mitad del importe e incluyen los importantísimos Fondos de Garantía Agrícola), en los que el Consejo, y por tanto los Estados, tiene la palabra final, y los no obligatorios, donde el Parlamento puede modificar las decisiones del Consejo.

Precisamente la revisión del sistema financiero de la UE fue una de las causas del enfriamiento entre Francia y el Reino Unido, materializado en un Consejo Europeo celebrado en Bruselas en octubre. Gerhard Schroeder y Jacques Chirac acordaron congelar la reforma de la Política Agrícola Común (PAC) hasta 2006, cuando se tendrá que revisar todo el sistema financiero de la UE, e incluyeron en la revisión el denominado “cheque británico”, una compensación recibida por el Reino Unido por sus aportaciones al presupuesto, lograda por Margaret Thatcher.

A pesar de todas estas diferencias, parece haber esperanzas de que se pueda alcanzar un acuerdo en la Convención que permita que su Tratado sea aprobado en la Conferencia Intergubernamental. Un texto que una creciente corriente de opinión está solicitando que pueda ser votado por los ciudadanos europeos mediante un referéndum en todos los países miembros. La alternativa al acuerdo puede ser el recurso a las cooperaciones reforzadas, un mecanismo creado por el Tratado de Amsterdam y agilizado en Niza, que permite a un grupo de países avanzar en una política común sin que puedan ser vetados por el resto; es decir, una puerta abierta a la Europa de distintas velocidades.

El funcionamiento de la Unión Europea

Instituciones básicas: 1. El Consejo de la Unión Europea: representa a los Estados miembros. Reúne a los ministros de los 15 según la materia que figure en el orden del día. Cada Estado ejerce la Presidencia por turnos, en periodos de 6 meses, durante los cuales tienen lugar las reuniones de los jefes de Estado y Gobierno denominadas Consejos Europeos. Decide por unanimidad (lo que supone el poder del veto), por mayoría cualificada o por mayoría simple. De un total de 87 votos, Alemania, Francia, Italia y Reino Unido tienen 10 y España 8, aunque esta correlación de fuerzas cambiará tras la ampliación. Comparte el poder legislativo y presupuestario con el Parlamento y garantiza la coordinación económica de los Estados, así como las acciones en política exterior y defensa y de cooperación judicial y policial.

2. La Comisión Europea: institución que personifica el interés comunitario. Su presidente es nombrado por el Consejo y aprobado por el Parlamento Europeo, y posteriormente el Consejo y el propio Presidente eligen a sus integrantes: 20 comisarios elegidos por 5 años, dos de los 5 países grandes y uno por el resto. Sometida al control e investida por el Parlamento –que puede presentarle una moción de censura–, es el órgano de gestión, ejecutando las decisiones del Consejo y del Parlamento, vela por el cumplimiento del Derecho Comunitario junto con el Tribunal de Justicia y representa a la Unión en la escena internacional.

3. El Parlamento Europeo: reúne a 626 representantes de los 370 millones de ciudadanos de la UE, elegidos por sufragio universal directo en función del tamaño de las poblaciones respectivas, con una pequeña corrección a favor de los países menos poblados. Comparte la función legislativa con el Consejo, participando en la elaboración de las directivas y reglamentos y pronunciándose sobre las propuestas de la Comisión; comparte también con el Consejo la aprobación del presupuesto, preparado por la Comisión; y controla las actividades de la Unión, con preguntas a la Comisión y el Consejo. Populares y socialistas son mayoritarios, con 407 diputados.

4. El Tribunal de Justicia: compuesto por 15 jueces (uno por Estado) elegidos por el Consejo garantiza el respeto del Derecho comunitario y la uniformidad de tratamiento del mismo. Es competente para conocer de los litigios en los que puedan ser partes los Estados miembros, instituciones comunitarias, empresas y particulares. Cuenta con un Tribunal de Primera Instancia.

5. El Tribunal de Cuentas: formado también por 15 miembros nombrados por 6 años por el Consejo, comprueba la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos la Unión, así como la buena gestión financiera.

Pilares: Hay tres pilares, que son las categorías en las que se distribuyen los ámbitos de actuación. El primero es la dimensión comunitaria y se corresponde a los asuntos tradicionales: política agrícola común, transportes, mercado interior, etc. El segundo hace referencia a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y el tercero a la cooperación policial y judicial en materia penal. El primero depende del denominado método comunitario, en el que la Comisión tiene el monopolio del derecho de iniciativa y el Consejo puede recurrir por mayoría cualificada. Los otros dos, en cambio, dependen del llamado método intergubernamental, en el que el derecho de iniciativa está compartido por ambas instituciones, el Consejo tiene el recurso a la unanimidad y los papeles del Parlamento y del Tribunal de Justicia son menos activos.

Otras instituciones: Hay otras cinco instituciones: el Comité Económico y Social Europeo, el Comité de las Regiones, el Defensor del Pueblo Europeo, el Banco Europeo de Inversiones y el Banco Central Europeo.

Aznar, ¿presidente de Europa?

Sería la salida de más entidad para el actual presidente del Gobierno y un broche magnífico para su carrera, evitando así una inactividad que pudiera ser criticada como le ha ocurrido a Felipe González, con quien José María Aznar quiere salvar toda comparación.

Los rumores sobre las ambiciones europeas del presidente del Gobierno existen desde hace meses, y especialmente cuando en una conferencia pronunciada en Oxford el pasado mes de mayo se pronunció a favor de la creación de la figura de un presidente estable del Consejo por un periodo de 5 años en lugar de los 6 meses actuales, elegido entre antiguos jefes de Estado y de Gobierno. “No estoy pensando en nadie en especial”, dijo entonces, aunque también “si quieren algo de mí, ya me lo propondrán”.

Sin embargo, pocos dudan del interés de Aznar por ocupar un puesto relevante cuando cumpla con su decisión de abandonar la presidencia del Gobierno español tras dos mandatos, lo que ocurrirá en 2004 si, como también ha anunciado, cumple la legislatura. Para la primavera de ese año también está prevista la incorporación de los 10 nuevos miembros de la Unión, así como la entrada en vigor del Tratado Constitucional que está preparando la Convención. La posición de Aznar de apoyar claramente la eliminación del actual sistema de presidencias en el Consejo ha supuesto incluso una división en el seno del Partido Popular Europeo (PPE). Alemanes, belgas y holandeses propugnan una solución federal, mientras que el primer ministro francés Jean Pierre Raffarin, Silvio Berlusconi y el portugués Durao Barroso se han alineado con las tesis del presidente español y parecen ser firmes apoyos para su hipotética candidatura. A ellos habría que sumarles al primer ministro británico Tony Blair, gran amigo de Aznar, y con la misma línea en política exterior.

Con tanto tiempo por delante el presidente del Gobierno espera que puedan diluirse los malos efectos que también han tenido sobre su imagen en Europa la catástrofe del Prestige.

Jean Luc Dehaene, vicepresidente de la Convención Europea

“Nada servirá sin la voluntad política de ir juntos”

—¿Están evitando los intereses nacionales que la Unión Europea tenga peso propio?

— Todos estamos de acuerdo en que es necesario que Europa actúe con una sola voz lo más posible, pero está claro que los intereses de los gobiernos son muy fuertes en los apartados más relacionados con la soberanía nacional, por lo que los avances se harán poco a poco. Ya hay una parte de las relaciones exteriores que son comunitarias, como el comercio exterior –Europa está representada como unión en la Organización Mundial del Comercio–, y creo que deberíamos intentar hacer lo mismo en otros apartados. En cuanto a la política exterior global, la mayoría de los Estados apuesta por mantener un enfoque intergubernamental; hay que destacar que la actuación de Javier Solana nos ha servido para hacer enormes progresos en la coordinación de nuestras posiciones. En la Convención estamos intentando reforzar esa coordinación, y velar así mismo por una buena conexión entre la Comisión y el Consejo. Creo que la Convención permitirá avanzar, aunque soy consciente de que algunos querrían ir más lejos y que las propuestas de la Comisión van más lejos.

—¿Es razonable esperar que Europa pueda hablar con una sola voz?

—Por una parte vamos a fortalecer la posición del representante para que verdaderamente hable en nombre de Europa, lo que ya es una manera de reforzar que se hable con una sola voz; por otra, creo que hace falta que la Comisión represente a Europa en las organizaciones relacionadas con  asuntos que ya están muy integrados (como el euro o el medio ambiente). Organismos como las agencias especializadas de Naciones Unidas son actores globales muy importantes, por lo que si la UE pudiera estar representada como Unión se reforzaría de manera muy notable. Para ello sería necesario también una adaptación de estas organizaciones, puesto que en sus tratados fundacionales –que datan de la posguerra– sólo se reconoce a los Estados-Nación, y me parece que sería bueno para ellas que reconociesen entidades que hablan en nombre de toda una región.

—¿Le parece que los ciudadanos europeos se sienten lo suficientemente implicados con la UE?

—De acuerdo con el Eurobarómetro los ciudadanos demandan más Europa ahí donde está menos integrada, y exigen más acciones europeas en la lucha contra la criminalidad transfronteriza, en la política de inmigración así como una Europa más visible en la escena internacional. La Convención Europea es muy consciente de estas peticiones y creo que vamos a dar un paso muy importante hacia un enfoque común, como en la justicia y seguridad interna, así como en el refuerzo y mejor coordinación de la representación exterior. Pero no se puede hacer milagros, todo esto necesitará tiempo, y sobre todo una voluntad política de hacerlo juntos, porque sin ella toda la estructura que montemos no servirá para nada.

—¿Cree que existe esa voluntad?

—Uno de los principales desafíos en los próximos años será saber si Europa conseguirá avanzar con todos sus miembros o si en cierto momento habrá un conjunto de países que irán más rápido y más lejos, permitiendo a los otros alcanzarlos posteriormente. Lo que está claro en la Convención es que algunos desean ir más lejos, por ejemplo en el campo de la defensa, mientras otros no quieren seguirles, pero no se les puede impedir avanzar si quieren.