A VUELTAS CON LA REFORMA

Por Juan Luis Paniagua *

La representación política es la columna vertebral sobre la que se construyen los sistemas políticos democráticos. A partir de esta sencilla formulación, todo lo que sigue hasta su adecuada articulación son problemas a resolver. La representación, además de un principio sustantivo de la arquitectura de la democracia y fundamento de la misma, es también una técnica con una determinada dosis de ingeniería. Desde esta perspectiva podemos distinguir las partes que integran el ensamblaje del complejo proceso de construcción de la representación política en un sistema democrático: el pueblo, el territorio, su organización en circunscripciones electorales, el sistema electoral, los sistemas de partidos, los reglamentos parlamentarios y la propia estructura del Parlamento, entre otras, y todo
ello ordenado por la Constitución y las leyes.

Insuficiencias y paradojas. Sobre la estructura del Párlamento español se ha debatido mucho desde la transición política hasta aquí. En foros políticos y académicos se han puesto de manifiesto desajustes, disfunciones y paradojas. Entre los desajustes ha brillado con luz propia la inadecuación del Senado a la función de Cámara de representación territorial. Entre las disfunciones su papel excesivamente secundario y redundante. Y entre las para dojas más llamativas, una por encima de todas: que la Cámara que ha incorporado y expresado con más fuerza la representación del hecho territorial ha sido, y es aún hoy, en la práctica, el Congreso de los Diputados.
En efecto, a lo largo de estos años hemos podido comprobar cómo el Congreso ha sido sede y foro permanente de las más diversas representaciones políticas, expresión de proyectos o programas políticos de marcado carácter territorial, si entendemos por tal la existencia en él de diputados y grupos parlamentarios constituidos explícitamente para la defensa de sus particularismos, singularidades, identidades y concepciones, fueran estos de orientación regionalista o nacionalista. En efecto, desde 1977 hasta hoy el Congreso ha albergado a 23 formaciones de ámbito no estatal y de orientación nacionalista o regionalista, y ello sin contar con las versiones federadas o regionales de los partidos de ámbito estatal (PSOE, IU o PP, cuando las han tenido). Esas 23 formaciones han sumado en las ocho legislaturas un total de 303 diputados.

La paradoja no es tanto que estas expresiones políticas se den en el Congreso de los Diputados, sino que se den en él y no en el Senado. En éste, en los mismos años, además de la representación de los senadores de origen autonómico (en los que hay representación de todas las orientaciones políticas), han sido elegidos directamente 167 senadores adscritos a partidos o candidaturas de corte nacionalista o regionalista. Así pues, la verdadera paradoja es que la Cámara baja, la Cámara de representación popular, haya sido, y sea, más cámara de "representación territorial" que el Senado.

Difícil equilibrio. En las democracias de corte federativo, como la nuestra, el Parlamento es siempre bicameral. La representación política se ha de organizar en una doble dimensión: la Cámara baja -el Congreso- asume y expresa ¡a representación de todo el pueblo (de todos los españoles, en nuestro caso) mientras que la Cámara alta -o Senadoasume y expresa la representación de las "unidades" que se reconocen como partes sustantivas e integrantes de ese Estado "cc¡rnpuesto". Así, la representación política en el Estado de las Autonomías debió quedar mejor definida en origen, y si no lo fue se debió a que la Constitución dejó abierto el tema autonómico como un derecho dispositivo sin querer prejuzgar su futuro. Pero lo cierto al día de hoy, instalados ya en ese futuro, es que la representación politica en la España democrática y autonómica arroja insuficiencias y requiere de ajustes profundos.

Respecto de las insuficiencias baste decir que el Senado no es, ni por elección, ni por composición, ni por funciones, una Cámara que se acerque a las de representación territorial. Las reformas que se aborden habrán de hacer de esta Cámara una institución política plenamente expresiva del carácter federativo que ya tiene el Estado de las Autonomías. Pero no quedan aquí resueltos los problemas porque pueden crearse otros.

Ciñéndonos a la reforma que se anuncia sobre el Senado, conviene reflexionar en tor no a algunos efectos que pueden producir se en el conjunto M sistema político y muy particularmente en el ámbito de la representación política. Problemas que pueden afectar a la naturaleza misma de la democracia política en España. Porque podemos resolver un problema, sí, pero podemos abrir el camino a otros escasamente perceptibles ahora. Por ejemplo, sobrerrepresentar la dimensión territorial hasta romper el necesario equilibrio con la representación popular que está en la base (el demos) de todo sistema democrático. Por eso, hoy podemos hacernos algunas preguntas cuyas respuestas tejen una malla de efectos concatenados: ¿Cabría hacer del Senado una Cámara de representación territorial sin más, sin que esto afecte para nada al equilibrio de la otra forma de representación que asume el Congreso? Si el Congreso es ya en cierta forma una Cámara con una relevante expresión del carácter territorial del Estado (relevante políticamente, al margen de los números), ¿caben dos Cámaras redundantes en lo mismo?, ¿es bueno que así sea? Y en ese caso, ¿cuál de las dos será más expresiva o más representativa? Y, ¿representativas de qué? Es evidente que la reforma del Senado ha de resolver adecuadamente la representación de las comunidades autónomas o no tendrá el efecto que se persigue. Pero esa reforma no debe introducir distorsiones en la representación que el Congreso ha de mantener o incluso potenciar. Así pues, será necesario intervenir con mucha precisión, logrando el equilibrio y la armonía en las dos dimensiones de la representación política y (re)definiendo el ámbito de las competencias de cada una de las Cámaras.

El Senado, Cámara de las Comunidades Autónmas... ¿y el Congreso...? La representación de las comunidades autónomas en el Senado puede conseguirse de varias formas. Pero son dos las que, a mi juicio, se aproximan más a los objetivos que se persiguen. Una más "radical" con un Senado formado exclusivamente por "representantes" o "delegados" de los Gobiernos autónomos; u otra "mixta" que combine la existencia de tres grupos de senadores: unos elegidos por sufragio directo en sus respectivas comunidades autónomas, otros por sufragio indirecto (elegidos por las respectivas asambleas legislativas) y otros designados por los Gobiernos autónomos (los propios presidentes, consejeros, alcaldes, concejales... es decir, siempre de entre personas que se hubieran sometido a un proceso electoral previo). La primera parece que tiene pocos defensores y se aleja en exceso de nuestra cultura constitucional; la segunda, como otras fórmulas del mismo tenor, está más cerca de la realidad actual y se atempera mejor a la inmensa mayoría de las aspiraciones reformistas actuales.

Pero llegados a este punto cabe hacerse aún otra pregunta tan relevante al menos como las anteriores: ¿Y el pueblo español?, ¿qué hacemos y cómo organizamos la representación popular?; porque, ¿hay alguna democracia viable que no dé cauce a la representación de "todo el pueblo" sin distinción de su origen territorial u otros factores diferenciales o discriminantes? Y en ese caso, ¿cómo hacer que las dos representaciones, que han de ser diferentes porque son la expresión de dos sujetos políticos diferentes, puedan convivir en sus respectivos y también diferentes planos políticos?

A la vista de las últimas rondas de conversaciones abordadas por el presidente Zapatero la inmensa mayoría está ya convencida de la pertinencia de la reforma constitucional. Pero, dicho esto, en todo lo demás están por verse las diferencias. Somos muchos los que defendemos que la reforma se aborde, formalmente, en el momento en que se hayan acotado con claridad los objetivos que se persiguen, los asuntos a reformar y el alcance y los efectos de la misma; es decir, cuando tengamos claro que con la intervención resolvemos problemas y no generamos otros de igual o mayores dimensiones.

Dicho de otro modo: la reforma ha de hacerse con la profundidad y precisión necesarias. Pero eso sí, evitando (o aislando) por igual las ocurrencias extemporáneas y las propuestas que resulten inadmisibles para la mayoría. Hemos de concertar, ahora también, como hace treinta años, propuestas de reforma para la España de ahora y del inmediato futuro. Y para concertar, lo mejor es trabajar juntos desde el principio y a lo largo y ancho de todas y cada una de las fases. Potenciando al máximo los contactos formales e informales, habilitando nuevos sistemas de cooperación y negociación interterritorial e intergubernamental para dotar al proceso de reforma de las máximas garantías de éxito.

Es decir, que hemos de esforzarnos todos por asumir en positivo los muchos avances logrados en estos años, gradualizar nuestras diferentes aspiraciones y ser capaces, colectivamente, de proyectar un renovado espacio de convivencia para los próximos. Porque a buen seguro que no siendo esta la primera reforma tampoco tiene por qué ser la última.

* Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Complutense