El debate sobre el nuevo modelo de financiación autonómica está creando extraños compañeros de cama y generando grandes disensiones internas en el seno de los dos principales partidos españoles, el PSOE y el PP. Las comunidades autónomas de rentas más elevadas tratan de ponerse de acuerdo para conseguir un sistema en el que paguen menos y reciban más, justo lo contrario de lo que pretenden los territorios menos favorecidos, que desean que la situación se mantenga en términos similares a los actuales. En ambos frentes, hombro con hombro, encontramos a gobiernos autonómicos del PP y del PSOE combatiendo contra el enemigo, entre quien también se encuentran otros ejecutivos regionales dirigidos por socialistas y populares.

Por Pedro Antonio Navarro

Me gustaría subrayar mi plena coincidencia con los planteamientos y el diagnóstico sobre financiación autonómica del consejero de Economía catalán, Antoni Castells”. Quien así se expresaba el pasado 24 de abril no era el presidente del Govern catalán, José Montilla, sino el vicepresidente y consejero de Economía de la Generalitat valenciana, el popular Gerardo Camps. “Son más las cosas que nos unen que las que nos separan”, aseguraron ambos. Pero no se referían a la visión compartida acerca de las grandes líneas de la acción política en nuestro país, ni a la asignatura de Educación para la Ciudadanía. Su clara coincidencia se ciñe al modelo de financiación autonómica que desean ver implantado, ahora que se ha abierto el debate sobre tan controvertida cuestión, y que el Gobierno ha anunciado que comenzará a negociar inmediatamente con los responsables autonómicos.

“Se producen tensiones que hacen que comunidades como Cataluña o Valencia tengan déficit frente a la Administración central”, explicaba el vicepresidente Camps. “Nuestra propuesta no es en contra de nadie, sino que es mejor para nosotros”, apostillaba Antoni Castells. Y por si no había quedado claro que, en este caso, las diferentes filosofías políticas pasaban a un segundo o tercer plano, el conseller catalán expresaba su deseo de “poder avanzar compartiendo fórmulas con otras comunidades, más allá de las posiciones ideológicas”.

De esta forma de pensamiento también es partícipe el conseller socialista de Economía de la Comunidad balear, Carles Manera, que poco antes también se había reunido con Castells para diseñar “una estrategia común” ante la negociación. Las coincidencias en el análisis son diversas. Para empezar, desean una actualización del cómputo poblacional, puesto que los cálculos de la actual financiación están realizados sobre la base del censo de 1999 se quejan de que en este tiempo sus comunidades han sido receptoras de un elevado número de inmigrantes, disponiendo de los mismos fondos para proporcionar servicios a mucha más población. Este criterio también es compartido por la Comunidad de Madrid, gobernada por el PP, al igual que la Valenciana. La consejera madrileña de Hacienda, Engracia Hidalgo, piensa que “la financiación per cápita de las regiones debe situarse en un margen más estrecho que el actual”. Lo mismo deduce su homólogo balear, Carles Manera, para quien “el vector demográfico es irrefutable. Crea una intensa necesidad de gastos en Educación y Sanidad. La financiación se ha de ajustar a la nueva realidad. Somos más de un millón y el sistema actual se negoció sobre un censo de 760.000 habitantes”.

Una de las propuestas estrella que estas comunidades regidas por distintas concepciones ideológicas están perfilando es la de rebajar la cobertura y el alcance del Fondo de Suficiencia, un mecanismo de reequilibrio interterritorial. Están estudiando que, a partir de ahora se limite a garantizar la igualdad en cuanto al acceso a la Educación, a la sanidad y a los Servicios Sociales, o lo que es lo mismo, que sólo se aplique al 65 ó al 75 por ciento de las necesidades de inversión que el actual sistema reconoce a las comunidades autónomas.

La idea fundamental es que cada territorio se haga cargo del resto de los servicios en función de su propia capacidad recaudatoria. Alegan que, de este modo, ninguna comunidad pretenderá eliminar tasas o impuestos o dar facilidades fiscales como gancho para la radicación de empresas en su suelo, y alegue que tiene más necesidades de gasto y de inversión del Estado.

La comunidad Valenciana reclama, además, una financiación adicional de 500 millones de euros anuales para paliar el déficit producido por el crecimiento demográfico desde hace nueve años. El único punto de discrepancia de Valencia y Madrid con Cataluña en este ámbito es su rechazo a la pretensión de la Generalitat de establecer un Concierto similar al vasco y al navarro, al margen del Consejo de Política Fiscal y Financiera.

En la trinchera contraria nos encontramos a otras comunidades autónomas con rentas más bajas, pero, igualmente dirigidas por el PSOE o el PP. El vicepresidente económico de la Junta de Andalucía, José Antonio Griñán, ante la propuesta de rebaja de la cobertura del Fondo de Suficiencia se preguntaba: “¿cómo vamos a dejar fuera de los servicios básicos del Estado del bienestar la justicia o la vivienda, que es lo que más demandan los ciudadanos?”.

En línea muy similar se ha expresado el consejero de Hacienda aragonés, el socialista Alberto Larraz, quien considera que “al menos, debería incluirse también el empleo y la vivienda”. Su homólogo gallego, José Ramón Fernández, ya ha avisado de que “no es una propuesta razonable, y Galicia no la va a aceptar”. “Estamos en contra de una propuesta que limita la igualdad de oportunidades en servicios esenciales”, ha sentenciado la consejera de Hacienda de la Junta de Castilla-La Mancha, la socialista Luisa Araujo. Pero tampoco está de acuerdo la Junta de Castilla y León, gobernada por el Partido Popular. La responsable de los servicios tributarios, Pilar del Olmo, ha asegurado que detrás de la propuesta catalana y valenciana “está la idea federal del Estado español, que no es lo que recoge la Constitución”.

Por otra parte, las comunidades pobres también rechazan que el criterio poblacional sea el más importante a la hora de la distribución de las inversiones estatales, ya que consideran que debe ser matizado. Por ejemplo, en Andalucía exigen que en materia de Educación se tenga en cuenta no sólo el número de habitantes, sino la población en edad escolar.

En Galicia se resalta otros criterios, como uno de los que más directamente afecta a este territorio, que es la dispersión. En la Comunidad Gallega se contabilizan más de 30.000 municipios, la mitad de todos los que hay en el conjunto del Estado. Explican los enormes costes en transporte escolar, con independencia del número de habitantes y de población escolarizada. Asturias también se ha pronunciado en contra de la propuesta de Antoni Castells tras la reunión mantenida entre Xunta y Principado.

Por su parte, el Estado prevé una larga y dura negociación, en la que, además, van a intervenir nuevos factores, como la dura desaceleración económica o el incremento de la tasa de desempleo, que condicionarán los recursos disponibles para la puesta en marcha del nuevo modelo de financiación autonómica. El secretario de Estado de Hacienda, Carlos Ocaña, ha advertido de que el Estado no podrá poner mucho más dinero en el sistema, y que se desea hacer hincapié en la solidaridad interterritorial. Trata de enviar un mensaje optimista cuando expresa su discrepancia con “la imagen que se pretende dar de pelea entre comunidades pobres y ricas. Nadie va a perder con el nuevo sistema”.

Lo poco que se conoce de la propuesta estatal hace referencia al reparto de los impuestos que está en la mente del Ministerio de Economía y Hacienda. En principio será del 50 por ciento en el Impuesto de la Renta, del 50 por ciento en el IVA, y del 58 por ciento para el Estado en impuestos indirectos especiales, como los que gravan al tabaco, el alcohol y los hidrocarburos. También ha trascendido la idea de la creación de un nuevo fondo para garantizar la convergencia entre regiones y la intención de mantener las prerrogativas del Estado central en determinados servicios esenciales.

Para compensar la desaparición del Impuesto de Partrimonio, también se está estudiando la posibilidad de que el reparto de los impuestos especiales –no sin una dura negociación previa- pueda también hacerse al 50 por ciento con las comunidades.

En todo caso, parece que el debate sobre el nuevo modelo de financiación se presenta duro y será bastante largo. Los primeros contactos han comenzado ya, pero desde el Ejecutivo se contempla como una posibilidad muy remota alcanzar un acuerdo global antes del próximo invierno, por lo que resultaría muy difícil que llegue a tiempo de ser incluido en el debate de los Presupuestos Generales de 2009. De este modo, su aplicación no podría llevarse a cabo antes de 2010.

El Gobierno también está esperando el pronunciamiento del Tribunal constitucional sobre los artículos recurridos del nuevo Estatuto de Autonomía catalán, en especial, con los que hacen referencia a la financiación de esta comunidad.

El Partido Socialista y la Secretaría de Estado de Hacienda han empezado las conversaciones con las comunidades gobernadas por esta formación, con la intención de alcanzar una postura común que, vistas las manifestaciones hechas hasta ahora por unos y por otros, se presenta difícil. El siguiente paso podría ser la convocatoria para la próxima semana de una reunión de las autonomías socialistas en la que se llevara perfilado un planteamiento de mínimos.

En el último Comité Federal del PSOE, celebrado el pasado día 3, el presidente del Gobierno y secretario general, José Luis Rodríguez Zapatero, pidió a todos una “reflexión” para alcanzar finalmente una postura común y de partido, y que estuviera basada en tres principios básicos: corresponsabilidad fiscal, suficiencia financiera para el mantenimiento del Estado del bienestar, y la solidaridad y la cohesión interterritorial.

Los primeros contactos ya han tenido lugar con las administraciones de Andalucía, Cataluña y Baleares. A José Montilla, presidente de la Generalitat catalana, le ha llegado un mensaje para que acepte compartir un modelo de financiación que sea “constitucional y socialista”.

Con el resto de las comunidades autónomas no gobernadas por el PSOE, existe la intención de iniciar la negociación antes del verano, en el marco del Consejo de Política Fiscal y Financiera, aunque, previamente se realizará una ronda de consultas con las 17 comunidades para ir conociendo cuáles son sus pretensiones iniciales.

La batalla ha comenzado, y promete dejar más de una imagen impactante para los analistas políticos y para las hemerotecas.

El pulso de las balanzas fiscales

La dura pugna verbal mantenida en estos últimos días entre representantes políticos de distintas comunidades autónomas acerca de las diferencias entre sus aportaciones a las arcas del Estado y lo que reciben a cambio en forma de sostenimiento y servicios esenciales, pone de manifiesto el malestar que existe en los territorios de mayor renta de nuestro país, donde parece existir el convencimiento de que su aportación a la economía nacional por la vía de las tributaciones es mayor que los beneficios que reciben a cambio.

Antes de la extensión de este debate a la práctica totalidad de las comunidades autónomas, desde hace unos años se viene reclamando, especialmente, desde Cataluña,  la publicación de las denominadas balanzas fiscales, es decir, una rendición de cuentas en la que aparezca el montante de los impuestos aportados desde una comunidad autónoma a la Hacienda estatal, y cuánta inversión del Estado recibe a cambio el mencionado territorio.

Esta vieja reivindicación va a ser satisfecha por el Ministerio de Economía y Hacienda en breve, dado que el presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, se comprometía a ello en sede parlamentaria durante al celebración del Debate de Investidura tras las elecciones generales del 9 de marzo. A requerimiento del portavoz de Convergencia i Uniò en el Congreso, Josep Antoni Duran i Lleida, y de su homólogo de Esquerra Republicana de Catalunya, Joan Ridao, Zapatero aceptaba que el ministerio dirigido por Pedro Solbes hiciera públicos esos datos en el plazo de dos meses.

Desde CiU –que llevaba muchos años exigiendo la publicidad de estas cifras que, hasta ahora ningún Gobierno de la democracia había sacado a la luz- se venía insistiendo en que este asunto se convertía en cuestión previa para iniciar cualquier tipo de negociación política con el Partido Socialista de cara a la legislatura que ahora comienza.

Pero no sólo los nacionalistas de CiU o ERC han sido los únicos en exigir el conocimiento de las balanzas fiscales. En las filas del PSC también se ve con buenos ojos la difusión general de esos números. El pasado 24 de marzo, el diputado Manel Mas –iba en el número siete de la candidatura socialista por Barcelona- aseguraba al respecto de las balanzas que “algunos empezaremos a pensar mal sobre su ocultación. ¿Hay comunidades autónomas que quieren seguir viviendo subvencionadas? En todo caso, que lo digan y hablaremos de otra manera”.

La concesión de Zapatero a la solicitud (o exigencia) de CiU no ha causado ninguna satisfacción al vicepresidente segundo y ministro de Economía y Hacienda, Pedro Solbes, quien, desde siempre, ha manifestado su oposición a dar publicidad a estos datos. A su criterio, su conocimiento público sólo puede servir para dar argumentos en los enfrentamientos entre comunidades autónomas y a los reproches y las quejas de quienes se sientan perjudicados en el reparto. No sólo se había negado a complacer estas peticiones durante la pasada legislatura, sino también durante su etapa como ministro del ramo en los gobiernos presididos por Felipe González.

Frente a la exigencia de los nacionalistas y de sus propios compañeros de partido en Cataluña, el presidente de la Junta de Extremadura, Guillermo Fernández Vara, consideraba “inmoral” que algunos pretendieran “condicionar” las conversaciones sobre el nuevo modelo de financiación autonómica utilizando los datos de las balanzas fiscales, insistiendo en que en nuestro país “tributan las personas y las empresas, no los territorios”.

Los nacionalistas catalanes argumentan que su comunidad aporta mucho más al Estado de lo que recibe de éste. Durante el Debate de Investidura, tanto Duran i Lleida, como Ridao sostenían la tesis de la “asfixia financiera” de Cataluña por parte de España.

A día de hoy no se conoce el contenido oficial de las balanzas fiscales, pero un reciente estudio publicado por la Fundación BBVA, según sus elaboradores, Madrid es la comunidad autónoma en la que el desequilibrio entre lo que el conjunto de sus ciudadanos aportan vía impuestos, y lo que reciben en forma de inversión pública es mayor, mientras que en el otro extremo, quienes aparecían como los territorios que menos contribuyen a la Hacienda estatal son las comunidades de País Vasco y Navarra, que gozan de un régimen económico foral.

Algunos expertos consideran que las balanzas fiscales son herramientas engañosas y fáciles de manipular en función de distintos intereses. Para el economista Manuel Sarachaga, “es lógico que haya diferencias en las llamadas balanzas fiscales, porque no todas las personas (físicas y jurídicas) obtienen la misma renta ni están repartidas territorialmente de forma homogénea. De igual forma que es lógico que el saldo de cada persona con la Hacienda pública (tributos menos servicios y transferencias recibidas) sea distinto. Para este experto en Economía, en esos conjuntos de datos no se tienen en cuenta factores como el hecho de que la mayoría de las grandes empresas, aunque operan en todo el territorio nacional, tienen su domicilio fiscal en una sola ciudad –normalmente, Madrid o Barcelona-, o el traslado de decenas de miles a otra comunidad tras la jubilación, aunque siguen tributando en la de origen.

También advierte Sarachaga que “así como no parece lógico que una persona adinerada reclame a la Hacienda pública que le devuelva parte de sus impuestos porque aporta más de lo que recibe, tampoco es lógico que la suma de las personas que viven en una comunidad autónoma rica, a través de la supuesta voz de sus representantes, reclame algo parecido. Es obvio que en aquellas comunidades autónomas donde la renta per cápita es mayor haya ‘déficit fiscal’, pues esa es la base, precisamente, de los principios de solidaridad y equidad que consagran, entre otros, los artículos 31, 40 y 139 de nuestra Constitución”.

Las excepciones vasca y navarra

La dura negociación que se prevé sobre el nuevo sistema de financiación autonómica no afectará a las comunidades autónomas del País Vasco y de Navarra. Ambas, por razones históricas –de tradición foral- disponen de un régimen distinto al resto que, en la práctica implica una bilateralidad en las relaciones fiscales entre ellas y el Estado central.

Ya en la Constitución se da vía libre, aunque no de un modo explícito, a este régimen financiero peculiar. La Disposición Adicional Primera del texto constitucional establece que “la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”.

Es precisamente en los enunciados de ambos estatutos donde se sientan las bases de estos diferenciados sistemas de financiación. En el caso de Euskadi, en el artículo 41 de su estatuto de autonomía, de 1979, mientras que para Navarra se establece en el artículo 45 de la Ley Orgánica de reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral (LOFARNA): “En virtud de su régimen foral, la actividad tributaria de Navarra se regulará por el sistema tradicional del Convenio Económico. (…) Navarra tiene potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario”.

Convenio para Navarra; Concierto para el País Vasco. Más allá de las denominaciones, el concepto es el mismo. Se basa en que ambas comunidades recaudan los impuestos y pagan una cantidad al Estado, llamada cupo, para contribuir a los gastos ocasionados por actividades y servicios relacionados con competencias no transferidas, y utilizados en ambos territorios.

En las dos situaciones, las autoridades autonómicas son las encargadas de la recaudación, y una vez conocidas las cuentas, las dos realizan un pago, su cupo, por las cargas y servicios que el Estado presta en sus territorios.

Este sistema tiene varias características; en primer lugar, se trata de un pacto entre el Estado y cada una de las dos comunidades autónomas, por separado, por lo que se da la plena bilateralidad. Mediante este acuerdo, también se reconoce la potestad normativa y la autonomía de gestión en materia tributaria y financiera a Navarra y al País Vasco. El Concierto y el Convenio establecen los principios generales por los que se determina la cantidad del cupo, y la metodología de cálculo está comprendida en la denominada Ley de Cupo, que ha de renovarse cada cinco años para adecuarse a la evolución de las situaciones y los parámetros, como población o cantidades recaudadas. En la ley también se contempla que en los cupos que las dos comunidades deben abonar a la Hacienda española, está prevista una parte de fondo de compensación interterritorial, como elemento para garantizar la solidaridad entre todas las autonomías y la garantía de igualdad en la prestación de los servicios públicos en todo el territorio nacional.

El mecanismo es un índice de imputación que se determina, fundamentalmente, en función de la renta relativa de cada una de las dos comunidades con respecto a la renta global del conjunto del país. Por ejemplo, en el caso de Euskadi, el índice aplicado es el 6,24 por ciento, lo que significa que el País Vasco sufraga el 6,24 por ciento de todas las cargas económico-financieras del Estado cuyas competencias no hayan sido transferidas al Gobierno vasco.

El Concierto y el Convenio tienen carácter indefinido, y sólo podrán ser modificados previo acuerdo entre las dos partes, es decir, entre el Estado español y cada una de las dos comunidades autónomas sujetas a este régimen especial. Las instituciones autonómicas son competentes para la regulación y recaudación de nuevas figuras tributarias. Por esta potestad, en Euskadi se ha habilitado, por ejemplo, un impuesto de No residentes, además de intervenir en las retenciones del IRPF de los funcionarios del Estado y en el Impuesto de Hidrocarburos.

En los acuerdos se establece la existencia de determinados organismos de arbitraje y coordinación entre el Estado español y estas dos comunidades, con el fin de evitar una judicialización de los posibles conflictos de interpretación que pudieran surgir. Entre ellos están la Comisión Mixta de Concierto (Convenio) Económico, la comisión de Coordinación y Evaluación Normativa y la Junta Arbitral.

En las sucesivas revisiones que se han ido produciendo a lo largo de estos años. En el caso del País Vasco, el cálculo del Cupo nominal ya contempla la recaudación por la Hacienda vasca de los nuevos impuestos concertados, los ya mencionados de Retenciones del IRPF a los Funcionarios del Estado y el Impuesto de Hidrocarburos. Otro cambio producido en los últimos años es la inclusión del País Vasco y Navarra en el acuerdo de financiación de la Sanidad en las autonomías de régimen común (todas las demás), por lo que tanto la administración foral, como la vasca, pueden deducirse este gasto del Cupo que les corresponde, al tener transferida esa competencia.

Particularmente, en Euskadi se ha llegado al acuerdo de otra deducción por el sistema de financiación de la policía autonómica, la Ertzaintza, cuya competencia ejerce también por completo el Gobierno vasco.

El Convenio Económico entre Navarra y el Estado español tiene una antigüedad muy superior al suscrito con el País Vasco. El actual es, en realidad, el quinto en toda la historia. El primero data de 1877, que fue establecido como compensación por el reclutamiento forzoso de mozos para el ejército ese mismo año, y también como compensación a la pérdida de los fueros, que se había producido un año antes.

Al Convenio de 1877 le sucedían el de 1927, el de 1941, el de 1969, y el vigente, que comenzó en 1990. Establece que el Gobierno foral es el encargado de la regulación y recaudación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el Impuesto de Sociedades, el de Patrimonio, el Impuesto de Sucesiones, y otros tributos indirectos, como el IVA, tasas y precios públicos y otros tributos locales.

Por mor del Convenio, cada año se establecen unas cantidades provisionales del Cupo, que se convierten en definitivas al tener conocimiento de los datos de la ejecución presupuestaria, tanto de la Administración autonómica, como de la estatal.

Este régimen especial de Concierto o Convenio viene siendo reclamado por la Generalitat catalana desde hace tiempo. Las últimas propuestas en este sentido solicitan la apertura de una negociación para ir aplicándolo paulatinamente, sustituyendo su actual estatus de régimen común por éste en un plazo de 15 años.

La propuesta  de Cataluña

Cataluña ha tomado la iniciativa en el debate sobre el nuevo modelo de financiación autonómica. Con distintas administraciones en el Gobierno de la Generalitat, la vieja aspiración de esta comunidad autónoma es la de corregir el desequilibrio que, en su opinión, ha existido desde siempre entre sus aportaciones a las arcas del Estado y lo que esta comunidad percibe en inversiones y servicios.

Su deseo expreso es el de conseguir un acuerdo bilateral con el Gobierno central muy similar al del Concierto Económico que el Estado mantiene con Navarra y el País Vasco. Las propuestas lanzadas desde Cataluña, pese a reconocer que podrían ser extensibles a todos los territorios que lo quisieran, hacen referencia exclusiva a su propia autonomía.

Entre los elementos más destacados –muchos de ellos, introducidos en el nuevo estatuto, que está pendiente de la resolución del Tribunal Constitucional- está la creación de una Agencia Tributaria de Cataluña, coordinada con la estatal, y cuyas funciones serían las de recaudación, inspección y liquidación de todos los impuestos.

La Generalitat reclama para sí la capacidad normativa sobre toda clase de tributos, y propone aportar a la Hacienda estatal el 50 por ciento de la recaudación de los impuestos compartidos, que son el IRPF, el IVA, el impuesto de Sociedades y las tasas especiales sobre alcohol, tabaco e hidrocarburos.

Abogan por la creación de una comisión mixta de relaciones fiscales y financieras, junto al Gobierno central. A través de ella, encontrar una fórmula para equiparar la inversión del Estado en infraestructuras en Cataluña, en la que se valore el déficit acumulado, es decir, la diferencia histórica entre sus aportaciones y lo recibido, acordando mecanismos de compensación con la Hacienda estatal. En el horizonte se halla la pretensión de establecer, como se mencionaba, un Concierto similar al que existe con Navarra y País Vasco, en un plazo de 15 años.

Con respecto a la financiación local, la propuesta establece que será la Generalitat quien distribuya entre los ayuntamientos y entidades locales la parte proporcional de los impuestos del Estado, creando un fondo de cooperación local.

Además de una cuota de contribución por las cargas e inversiones del Estado en cuestiones relacionadas con competencias no transferidas al Gobierno catalán, la Generalitat también contribuiría con una cuota adicional en concepto de solidaridad interterritorial, que se mantendría siempre que la renta media catalana sea superior a la renta media en todo el territorio nacional.